Skipan orkumála á Íslandi

Þann 27. júlí s.l. (2010) ákvað ríkisstjórnin að skipa sérstaka nefnd til að meta lögmæti kaupa Magma Energy á HS Orku. Nefndin skyldi skila niðurstöðu sinni ekki síðar en 15. ágúst. Það dróst nokkuð, en í fyrradag (17. september) kom svo niðurstaðan.

Nefndin komst reyndar ekki að niðurstöðu um það hvort kaup Magma hafi verið lögmæt eða ólögmæt. Sem kunnugt er, snýst þetta um það hvort það hafi samrýmst íslenskum lögum að kanadískt fyrirtæki stofnaði fyrirtæki í öðru aðildarríki EES (Svíþjóð) og það fyrirtæki fjárfesti í raforkuvinnslu á Íslandi - eins og kanadíska Magma Energy gerði þegar það keypti HS Orku. Og sem fyrr segir, var niðurstaða nefndarinnar alveg dúndrandi annað-hvort-eða. Nefnilega sú að kaup Magma séu hugsanlega lögleg, en kunni þó reyndar að vera ólögleg. Sem sagt opin í báða enda.

Nefndin klykkti svo út með því að segja að einungis dómstólar geti kveðið endanlega upp úr með það hvort kaup Magma séu í samræmi við lög eða andstæð þeim. Það er auðvitað dásamleg speki að komast að þeirri niðurstöðu, að það séu dómstólar sem hafa lokaorðið um hvað sé rétt lagatúlkun þegar uppi er lögfræðilegur ágreiningur! En nefndin treysti sér sem sagt ekki til að kveða skýrlega á um það hver líklegasta niðurstaðan væri að hennar mati, ef til dómsmáls kæmi.

Sumir fjölmiðlar hafa reyndar túlkað niðurstöðu nefndarinnar svo að hún telji kaupin vera lögmæt. Kannski hefur það ruglað suma í ríminu að í skýrslu nefndarinnar eru settar upp það sem má kalla fjórar sviðsmyndir. Skv. þremur þeirra eru kaupin talin vera lögmæt, en skv. einni þeirra ólögmæt. Þetta hafa fjölmiðlar kannski túlkað svo að 75% líkur séu á því að kaupin hafi verið ólögmæt. En það er alröng túlkun. Hið rétta er að nefndin komst ekki að neinni skýrri niðurstöðu þarna um. Eða eins og nefndarmenn sjálfir orðuðu það:

Þau álitamál sem hér hafa verið reifuð eru lagalega flókin en varða jafnframt ríka almannahagsmuni. Það er niðurstaða nefndar um orku- og auðlindamál að það sé ekki á færi annarra en dómstóla að kveða endanlega upp úr um hvernig beri að líta á staðreyndir í máli sem þessu og hvaða túlkun laganna sé rétt.

Svo mörg voru þau orð. Ekki verður séð að ríkisstjórnin geti verið nokkru nær eftir að hafa fengið þetta nefndarálit í hendur. En nefndin hefur þó engan veginn lokið störfum. Af því hlutverk þessarar nefndar var ekki aðeins að gefa álit sitt um lögmæti kaupa Magma á HS Orku - það var bara fyrsta verkefni nefndarinnar. Nefndin á líka að skoða einkavæðingarferlið vegna Hitaveitu Suðurnesja. Niðurstöðum þar um á hún að skila fyrir lok september. Loks á nefndin í þriðja lagi að skoða það sem kallað er "starfsumhverfi orkugeirans". Niðurstöðum sínum um það á nefndin að skila fyrir lok desember. Í þessu síðastnefnda felst m.a. að gera "almenna úttekt á einkavæðingu í orkugeiranum, hagsmunatengslum, samskiptum hagsmunaaðila og þróun lagaumhverfis í því tilliti".

Öll þessi verkefni nefndarinnar leiðir af yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar vegna orku- og auðlindamála, sem samþykkt var í kjölfar heldur síðbúins upphlaups nokkurra þingmanna VG nú síðsumars, vegna kaupa Magma á HS Orku. Verkefnum nefndarinnar er lýst nánar í sérstöku fylgiskjali, sem nálgast má á vef forsætisráðuneytisins. Þetta eru ansið viðamikil verkefni sem nefndinni eru falin og satt að segja má hún varla slá slöku við til að standast tímaplanið. Endanlegur skilafrestur á vinnu nefndarinnar er, sem fyrr segir, í desemberlok.

En í reynd skiptir þessi nefnd litlu máli. Það magnaðasta við þetta Magma-mál er nefnilega það, að í sömu yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og þeirri sem kvað um skipan og verkefni umræddrar nefndar, var líka mælt fyrir um skipan sérstaks starfshóps. Sem þegar í stað átti að hefja störf og undirbúa lagafrumvarp "er tryggi opinbert eignarhald á mikilvægum orkufyrirtækjum og takmarki eignarhald einkaaðila."

Þessi starfshópur á skv. umræddri yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar að skila af sér "fyrir lok októbermánaðar 2010." Og það allra skemmtilegasta er að í sömu yfirlýsingu segir að starfshópurinn eigi að horfa "til niðurstaðna nefndar ríkisstjórnarinnar um einkavæðingu í orkugeiranum við mótun löggjafar og hvernig best megi aðlaga núverandi ástand mála nýrri löggjöf."

Það er óneitanlega svolítil ráðgáta hvernig starfshópur sem á að skila af sér frumvarpi fyrir októberlok, getur tekið tillit til niðurstaðna nefndar sem ekki á að skila sínu áliti fyrr en í lok desember. Hér virðist ekkert annað uppi á teningnum en að stjórnvöld ætli sér að framleiða Back to the Future - Part IV. Sjálfur man Orkubloggarinn vart skemmtilegri bíóferð á menntaskólaárunum en fyrstu Back to the Future myndina um miðjan 9. áratug liðinnar aldar. Og getur varla beðið eftir Part IV - í boði íslensku ríkisstjórnarinnar.

Hvað um það. Nú á sem sagt tiltekinn starfshópur að undirbúa lagafrumvarp er tryggi opinbert eignarhald á mikilvægum orkufyrirtækjum og takmarki eignarhald einkaaðila. Sem þýðir væntanlega að til standi að afnema eða a.m.k. takmarka heimild einkaaðila til að sjárfesta í raforkuvinnslu á Íslandi. 

Ekki hefur mikið heyrst af þessum starfshópi, en hann mun vera skipaður eftirfarandi einstaklingum:

Arnar Guðmundsson, f.h. iðnaðarráðuneytis (aðstoðarmaður ráðherra).
Indriði H. Þorláksson, f.h. fjármálaráðuneytis (aðstoðarmaður ráðherra).
Jónína Rós Guðmundsdóttir, f.h. þingflokks Samfylkingar.
Páll Þórhallsson, f.h. forsætisráðuneytis (skrifstofustjóri).
Salvör Jónsdóttir, f.h. umhverfisráðuneyti (skipulagsfræðingur).
Þóra M. Hjaltested, efnahags- og viðskiptaráðuneyti (skrifstofustjóri).
Ögmundur Jónasson, þingflokki VG.

Nú er Ögmundur reyndar orðinn ráðherra og mun því væntanlega ekki sitja lengur í starfshópnum. En maður kemur í manns stað, þó svo Orkubloggarinn hafi ekki upplýsingar um hver það verði. 

Það verður spennandi að sjá hvað kemur út úr vinnu þessa starfshóps. Þetta gæti þýtt að senn komi til lagabreytinga, sem breyti verulega heimildum einkaaðila til að fjárfesta í orkuvinnslu á Íslandi. Í dag eru engar hömlur á heimild einkaaðila til slíkra fjárfestinga hér á landi. Það á við bæði um íslenska einkaaðila svo og um alla aðra einkaaðila innan EES-svæðisins. Hvaða fyrirtæki sem er innan EES (þ.m.t. ESB) getur stofnað eða keypt orkufyrirtæki á Íslandi. Hvort sem það væri norska Statkraft, breska BP eða búlgarskur fjárfestingasjóður. Þarna á eru litlar sem engar hömlur, skv. gildandi íslenskum lögum.

Inní þetta allt saman bætist svo enn ein nefndin; nefnd sem gjarnan er kennd er við Karl Axelsson, hrl. Það er nefnilega svo að samhliða vinnu ofangreinds starfshóps, sem semja á frumvarp er tryggi opinbert eignarhald á mikilvægum orkufyrirtækjum og takmarki eignarhald einkaaðila, og ofangreindrar  nefndar sem á að skoða kaup Magma og ýmislegt fleira í orkugeiranum, þá segir í áðurnefndri yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá því í júlí s.l., að forsætisráðuneytið og iðnaðarráðuneytið ætli að "halda áfram þeirri vinnu sem þar er hafin á grundvelli skýrslu nefndar Karls Axelssonar varðandi gjaldtöku fyrir nýtingu vatnsréttinda í eigu ríkisins og tímalengd samninga ofl. Skal niðurstaða þeirrar vinnu liggja fyrir á sama tíma".

Karl var formaður nefndar sem skilaði skýrslu til forsætisráðherra í mars s.l. og ber hún titilinn Fyrirkomulag varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins - Skýrsla nefndar forsætisráðherra sem skipuð var samkvæmt III. bráðabirgðaákvæði laga nr. 58/2008. Og það er sem sagt svo að nú á að leggjast í framhaldsvinnu, sem byggi á þessari skýrslu. Ekki kemur fram í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar hverjir eigi að vinna þessa framhaldsvinnu, en líklega gerist það einfaldlega innan Stjórnarráðsins. En þetta er samt allt svolítið flókið og óskýrt og satt að segja fær Orkubloggarinn á tilfinninguna að málið sé mikið vandræðamál innan ríkisstjórnarinnar.

Umrædd skýrsla nefndar Karls Axelssonar er um margt athyglisverð. Nefndin sú útfærði reyndar ekki nákvæmar tillögur heldur var meira í því að benda á ýmsar mögulegar leiðir í tengslum við afnot og endurgjald vegna vatnsafls- og jarðhita.

Því miður voru samt ýmsar grundvallarvillur í umræddri skýrslu. Þannig er t.d. að finna þrjár afar meinlegar rangfærslur í þessu litla textabroti úr skýrslunni, sem myndin hér til hliðar sýnir. Þar er fjallað um fyrirkomulagið í Noregi og þá reglu að virkjanaleyfi til einkaaðila þar séu tímabundin (oftast 60 ár) og einkafyrirtæki skuli skila virkjuninni endurgjaldslaust til ríkisins þegar umræddur tími er liðinn. Á norsku er í þessu sambandi talað um regluna um hjemfall.

Þarna í skýrslunni segir að aldrei hafi komið til hjemfall's og að óvíst sé hvort til hjemfall muni nokkru sinni koma. Þetta er alrangt; meira en tugur virkjana hafa runnið til norska ríkisins vegna hjemfall-reglunnar. Og það er líka alveg kristallstært hvenær hjemfall verður í framtíðinni. Þannig eru t.d. stjórnendur hjá Norsk Hydro nú með böggum Hildar, því með hverjum degi styttist í að þeir þurfi að skila stórum hluta af sínu virkjaða afli í Noregi endurgjaldslaust til norska ríkisins. Vegna hjemfall-reglunnar. Þessar virkjanir nota þeir hjá Hydro til að knýja stóriðjuna sína í Noregi og ekki er nema rétt rúm vika síðan Orkubloggarinn var á fundi við Oslófjörðinn með þeim köppunum hjá Hydro, þar sem þeir lýstu áhyggjum sínum vegna þess hversu hjemfall'ið nálgast hratt. Og hvernig þeir væru farnir að leita að nýjum stöðum fyrri álverin, því þau munu tæplega ráða við að kaupa raforku á markaðsverði í Noregi. Kannski þeir hjá Norsk Hydro ættu barrrasta að flytja álbræðslurnar til Íslands?

Þriðja rangfærslan í umræddu textabroti úr skýrslu Karls Axelssonar er sú, að þarna er fyrirbærinu hjemfall þar að auki ruglað saman við aðra reglu, sem lýtur að leigu á virkjunum. Í skýrslunni er sagt að unnt sé að fá 30 ára framlengingu á hjemfall. Þetta er ekki rétt; þessi 30 ára regla lýtur að framlengdri leigu á virkjunum en þá er ríkið eigandi að viðkomandi virkjun og ekki er um að ræða framlengingu á hjemfall. Þessi skýrsla sem er undirstaða að áframhaldandi vinnu innan ráðuneytanna um skipan íslenskra orkumála, er sem sagt... ekki endilega besta eða áreiðanlegasta plaggið að byggja á. Með fullri virðingu fyrir Karli og öllum þeim öðrum sem komu að þeirri vinnu, þá er þarna um alvarlega ágalla að ræða.

En það er margt að gerast. Einna áhugaverðast í þessu öllu saman er hlutverk starfshópsins, sem minnst var á hér fyrr í færslunni. Þ.e. starfshópurinn sem á að undirbúa lagafrumvarp er tryggi opinbert eignarhald á mikilvægum orkufyrirtækjum og takmarki eignarhald einkaaðila. Í þessu sambandi er vert að velta aðeins fyrir sér hvaða leiðir starfshópurinn gæti farið í frumvarpi því, sem hann á að semja.

Eins og íslensk lög eru úr garði gerð er íslenski orkugeirinn galopinn fyrir fjárfestingum evrópskra fyrirtækja. Og einmitt vegna aðildar okkar að EES-samningnum er nánast útilokað að unnt verði að afnema sérstaklega umræddan möguleika útlendinga eða erlendra fyrirtækja af EES-svæðinu, til að fjárfesta í orkuframleiðslu á Íslandi. Slíkar sérstakar takmarkanir gagnvart útlendingum myndu teljast ólögmæt mismunun og brot á reglum EES um stofnsetningarrétt og frjálsa fjármagnsflutninga. Ef takmarka á sérstaklega rétt erlendra einkaaðila af EES-svæðinu til að eiga hlut í íslenskum orkufyrirtækjum, er varla um annað að ræða en að Ísland segi sig frá EES-samningnum.

Aftur á móti væri væntanlega unnt fyrir Ísland að setja á almenna takmörkun, þ.e. að hún tæki til allra einkaaðila og þá bæði íslenskra og erlendra. Slíkt myndi líklega samrýmast EES-samningnum, því þó svo Evrópusambandið hafi á síðustu árum unnið mjög að því að opna raforkugeirann hefur markmið ríkja um ríkisvæðingu orkugeirans ekki verið talið andstætt Evrópuréttinum - a.m.k. ekki ennþá. Það má sem sagt fræðilega hugsa sér þá leið að takmarka almennt fjárfestingarétt einkaaðila (þ.e. bæði Íslendinga og útlendinga) í orkuvinnslu á Íslandi og um leið halda áfram EES-samstarfinu. Vilji menn á annað borð grípa til slíkra takmarkana.

Orkubloggarinn er vel að merkja ekki að taka hér neina afstöðu til þess hvort slík takmörkun væri til góðs eða ills fyrir íslenskt efnahagslíf eða íslenska þjóð. En það er afar mikilvægt að stjórnmálamenn og ekki síður þjóðin öll hugleiði þetta vel og marki sér skýra stefnu í þessum málum. Þarna er sennilega um að ræða langstærstu og verðmætustu náttúruauðlind landsins, sem í framtíðinni kann að geta skilað margföldum arði á við það sem verið hefur til þessa. Það er hreinlega með ólíkindum hversu æpandi skortur hefur verið á langtímastefnu í orkumálum Íslands. Orkubloggarinn hefur hér á blogginu ítrekað beint því til íslenskra stjórnvalda að taka sér tak og hætta þessum endalausu vangaveltum um Rammaáætlunina og taka af skarið um það hvaða stefnu Ísland fylgi í orkumálum.

EF menn vilja takmarka aðkomu einkaaðila að raforkuvinnslu á Íslandi og leggja höfuðáherslu á yfirráð hins opinbera, gæti útfærslan verið með ýmsum hætti. Þarna væri mögulega unnt að fara svipaða leið eins og gert hefur verið í Noregi, þar sem mjög ströng takmörk eru sett á eignarhald einkaaðila að orkufyrirtækjum. Sú takmörkun nær vel að merkja bæði til erlendra og norskra einkaaðila. Fyrir vikið er norska ríkið ásamt sveitafélögunum og fylkjunum nær allsráðandi í raforkuframleiðslu í Noregi og þar eiga nú einkaaðilar enga möguleika á að eignast meira í vatnsaflsvirkjunum en orðið er (sem er um 10% framleiðslunnar og verður innan skamms um 5% vegna hjemfall). Kannski verður eitthvað svipað framtíðin á Íslandi.

Ströng takmörkun á rétti einkaaðila til að eiga í íslenskum orkufyrirtækjum þyrfti reyndar ekki að ná til allra virkjana, heldur gæti hún takmarkast við virkjanir yfir tiltekinni viðmiðunarstærð. Hér gætu einkaaðilar þá áfram rekið heimarafstöðvar og aðrar litlar virkjanir. Í Noregi er markið sett við u.þ.b. 3 MW (4.000 hö) en hérlendis gæti það allt eins verið t.d. 5 MW, 10 MW eða eitthvað annað.

Einnig kæmi þá til skoðunar hvort bann við fjárfestingu einkaaðila yrði algilt eða hvort miðað yrði við tiltekið hlutfall. Þarna miða Norðmenn við þriðjung, þ.e.a.s. þar hafa einkaaðilar afskiptalaust mátt eiga sem nemur allt að þriðjungi í vatnsaflsvirkjunum. Þó svo nú sé nýlega búið að lögfesta bann við frekari fjárfestingum einkaaðila í norskum vatnsaflsvirkjunum, mega þeir áfram eiga sinn þriðjung þar sem slíkt eignarhald er fyrir hendi.

Hér á Íslandi gæti markið verið hið sama - að einkaaðilar megi eiga max. þriðjung í íslenskum orkufyrirtækjum. Eða að viðmiðið yrði eitthvað allt annað; t.d. 40% eða jafnvel 50%. Eða 0%! Sé litið til sögunnar er þó staðan sú, að meirihluti þingmanna á Alþingi hefur hingað til ekki talið tilefni til að setja nein slík takmörk á réttindi einkaaðila til að fjárfesta í orkuvinnslu á Íslandi. Og þó svo nú viðist sem aukinn vilji kunni að vera í þá átt, er kannski erfitt að koma slíku í framkvæmd einmitt núna þegar efnahagslífið þarf nauðsynlega á erlendri fjárfestingu að halda? 

Það er kannski einfalt mál að banna einkaaðilum að fjárfesta hér í orkuvinnslu. Og láta bara sveitarfélögin sjá um að keyra orkufyrirtækin í kaf, eins og gerðist bæði með Hitaveitu Suðurnesja og Orkuveitu Reykjavíkur. Í reynd lendir reikningurinn vegna orkufyrirtækja sem eru komin í þrot alltaf á almenningi. Sama hvor fyrirtækið er einkavætt eða að hið opinbera reki fyrirtækið áfram. Almenningur tapar alltaf við slíkar aðstæður. Þetta er hin nöturlega staða sem Íslendingar horfast í augu við þessa dagana.

Forgangsmálið hjá ríkisstjórninni núna ætti að vera að leita leiða til að auka arðsemi opinberu orkufyrirtækjanna, án þess að láta höggið bara dynja á almenningi með risastökki í hækkunum á raforkuverði og dreifingu. Enn og aftur er Orkubloggið komið að HVDC-rafstrengnum til Evrópu! Sem er líklega eina raunhæfa leiðin til að ná takmarkinu um aukna arðsemi í raforkuframleiðslu á Íslandi.

 

Athugasemdir

[Páll F (IP-tala skráð) 19.9.2010 kl. 22:07]

Er ekki málið að setja lög þar sem stóru orkufyrirtækin verði að vera að lágmarki 55-60% í eigu opinberra aðila. Þannig er tryggt að auðlindin og nýting hennar verði í meirihlutaeigu Íslendinga sem er mikilvægt upp á framtíðina að gera. Þá væri hægt að fara í útboð og fá einkaaðila inn í fyrirtækin sem myndi vonandi tryggja meiri fagmennsku. Með þessu fengist fjármagn til framkvæmda. Það er ekkert vit í fjármagna virkjanir endalaust með 100% lánum. Of mikil áhætta. Ég held að margir fjárfestar myndu vilja fjárfesta í þessum fyrirtækjum þótt ríkið væri meirihlutaeigandi.

Hvernig líst orkubloggaranum annars á mögulega eldsneytisverksmiðju á Grundartanga sem myndi framleiða eldsneyti fyrir allan fiskiskipaflotann? Það væri nú ansi flott ef Ísland yrði algerlega orkusjálfstætt ríki, það er við þyrftum ekki að flytja inn neina orku. Vita menn annars hversu mikla raforku þessi verksmiðja á að nota?